El presupuesto del sector Educación no logra reducir la desigualdad educativa

Las notas que se presentan en este artículo buscan argumentar que el presupuesto público del sector educación sostiene la desigualdad educativa porque no se asigna con criterios de equidad, eficacia y eficiencia y presentar los factores que inciden en esta situación, enfocando el análisis en la Educación Básica Regular principalmente.

El presupuesto público es un instrumento de gestión del Estado. Su función principal es otorgar mayor bienestar a la ciudadanía. Busca conseguir mejores resultados, a través de la prestación de servicios y el logro de metas de cobertura con equidad, eficacia y eficiencia por las Entidades Públicas[1]. En el sector Educación, algunos de estos resultados son la mejora de los aprendizajes de los estudiantes de Educación Básica Regular (EBR); la inclusión de niñas, niños, adolescentes y jóvenes con discapacidad a la educación básica y técnico productiva y el acceso de la población a la educación básica.

El presupuesto público asignado a Educación es poco eficaz para eliminar la desigualdad educativa. Hasta el 2019, había promovido avances significativos en el acceso a la educación de niñas, niños y adolescentes, en todos los niveles de la EBR. A pesar de ello, no pudo eliminar las brechas de acceso en la población rural, con lengua materna originaria y con menor nivel socio económico, en los niveles de Inicial y Secundaria. En los aprendizajes el déficit es mayor[2]. Los recursos estatales resultaron insuficientes para lograr que todos los estudiantes de primaria y secundaria logren los aprendizajes esperados en matemática y comprensión lectora, sobre todo en el área rural, pueblos originarios, la escuela pública y sectores con un bajo nivel socioeconómico[3].

La crisis generada por la epidemia de la COVID–19 agravó la situación del acceso y los aprendizajes. Por un lado, promovió la salida del sistema de miles de adolescentes de sectores con menores ingresos, y, por otro, limitó la adquisición de los aprendizajes que las y los estudiantes requieren para el grado que les toca al retornar en la educación presencial. La educación remota mantuvo vinculada al sistema educativo a la mayoría de los estudiantes, pero sin propiciar los aprendizajes relevantes desde la perspectiva del currículo oficial, ampliando las brechas de desigualdad[4].

El presupuesto público de educación no se distribuye con criterios de inclusión y equidad. No permite desarrollar estrategias pedagógicas que permitan ampliar las potencialidades y eliminar las barreras educativas de todos y cada uno de los estudiantes, especialmente de los más vulnerables. En un reciente cabildeo ante el Congreso de la República, organizado por la Campaña Peruana por el Derecho a la Educación (CPDE), El reto de la inclusión en la educación peruana, líderes escolares de diversas redes, colectivos y organizaciones expresaron que las políticas educativas —y el presupuesto público que las sostienen— fracasan en garantizar el acceso, la trayectoria educativa y los aprendizajes de los más pobres, las adolescentes embarazadas, la población LGTBIQ+, pueblos originarios y personas con necesidades educativas especiales. Enfatizaron que el sector educación pone en riesgo su dignidad y ciudadanía, impide el despliegue de sus identidades y merma sus oportunidades para acceder a otros derechos[5].

El presupuesto público de educación es poco eficiente, no solo por ser ineficaz y poco equitativo, sino también porque las poblaciones más vulnerables reciben menos recursos educativos y de menor calidad: sus escuelas funcionan en locales con escaso acceso a servicios básicos (electricidad, agua, desagüe, internet, telefonía), docentes con débiles capacidades profesionales, materiales y recursos educativos que llegan tardíamente, menor tiempo dedicado al aprendizaje, insuficiente equipamiento y acceso a la tecnología, escasas oportunidades de aprendizaje y limitado acceso a estrategias pedagógicas. Particularmente, las y los docentes con menos calificaciones, limitado manejo pedagógico y mayor ausentismo enseñan en las escuelas más pobres, rurales y con estudiantes con lengua originaria. A ello habría que añadir la escasa pertinencia de los modelos de servicio, propuesta pedagógica y oportunidades de aprendizaje con que se atiende a los estudiantes en estas escuelas. Estas condiciones impiden a las escuelas avanzar en el logro de los resultados de acceso y aprendizaje priorizados por la política educativa.

Entre los factores que inciden en la situación descrita se pueden indicar la tendencia del sistema educativo a aplicar políticas homogéneas para atender a poblaciones diversas, las que históricamente han incrementado las desigualdades, y el incumplimiento de las normas que regulan el desarrollo de una educación más democrática, incluyente y equitativa[6]. Este incumplimiento promueve las brechas de género, nivel socioeconómico, lengua y etnicidad en los resultados educativos.

También el carácter del modelo de financiamiento público. Este está centrado en la oferta educativa y asigna recursos en función de criterios históricos o incrementalistas[7], pero no en el establecimiento de objetivos, estrategias y metas de resultados con criterios de equidad e inclusión y el insuficiente desarrollo de herramientas que permitan estimar el costo de la educación por cada estudiante, considerando la heterogeneidad de territorios, los resultados a alcanzar, las trayectorias escolares de la población a ser atendida y la diversidad de necesidades educativas, y los rasgos principales de los modelos de servicio.

Asimismo, el carácter centralizado del sistema educativo y del sistema de presupuesto público frena la participación de los gobiernos regionales y locales en las decisiones del financiamiento que requieren para la atención de sus desafíos territoriales, el desarrollo de capacidades de gestión y la mayor pertinencia de la atención educativa que ofrecen a los estudiantes. La diversidad de territorios y poblaciones del país requieren un repertorio más amplio de modelos de servicio, dotados de potentes diseños institucionales, propuestas pedagógicas pertinentes, estrategias pedagógicas de soporte, recursos pedagógicos y tecnológicos, mejor infraestructura y más personal de apoyo y, en consecuencia, de una adecuada dotación de presupuesto público para su implementación[8].

Otro factor por destacar, en la perspectiva de la ejecución presupuestal, son las débiles capacidades de gestión. Este es más evidente cuando se analiza la calidad del gasto público y la capacidad de ejecución del presupuesto asignado al desarrollo de la infraestructura educativa. Líneas arriba se ha indicado que una dotación de recursos de menor calidad a las escuelas que educan a poblaciones vulnerables resulta ineficiente para obtener los resultados que el sector educación persigue. A ello habría que miles de millones de soles del presupuesto público se pierden porque los tres niveles de gobierno no logran iniciar y concluir las obras de infraestructura. Al respecto la Contraloría General de la Republica ha informado que más de 2000 obras publicas se encontraban paralizadas a junio del presente año. Uno de los sectores afectados por esta paralización es Educación[9].

Las capacidades de gestión adquieren mayor relevancia si se tienen en consideración los rubros que componen el presupuesto público de Educación. En este predomina el componente salarial (remuneraciones y derechos laborales) juntos a otros como recursos y materiales educativos, infraestructura educativa e intervenciones pedagógicas[10]. En ese sentido, corresponde a los gestores educativos, por ejemplo, concretar una distribución más equitativa de los mejores docentes entre las escuelas que atienden a las poblaciones más vulnerables, ejecutar efectivamente y con calidad los fondos destinados a la construcción y mantenimientos de locales escolares o distribuir oportunamente lo recursos y materiales educativos a todas las escuelas del país.

En el escenario actual no es posible prever que el presupuesto público destinado a Educación logre mayor equidad, eficacia y eficiencia. Los incrementos anunciados para el 2023, dadas las prioridades de política educativa, priorizarán las condiciones laborales de los docentes, vía la mejora de sus ingresos. Esa parece ser la prioridad de política educativa del gobierno actual. Por lo expuesto, ello sería insuficiente para lograr los resultados de equidad, bienestar, aprendizajes y acceso que requieren niñas, niños y adolescentes. Estos requieren estrategias más integrales y complejas, en las cuales la mejora de las condiciones laborales de los docentes es uno de sus componentes, pero no el único[11].

[1] https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=100751&lang=es-ES&view=category&id=655

[2] http://escale.minedu.gob.pe/ueetendencias20002015, http://escale.minedu.gob.pe/ueetendencias2016

[3] http://umc.minedu.gob.pe

[4] https://www.gob.pe/institucion/cne/noticias/654552-cne-recomienda-que-se-debe-priorizar-la-recuperacion-de-aprendizajes-y-la-atencion-de-diversidades-y-poblaciones-vulnerables

[5]https://www.facebook.com/watch/live/?extid=CL-UNK-UNK-UNK-AN_GK0T-GK1C&ref=watch_permalink&v=6219236658092112

[6]https://www.grade.org.pe/wp-content/uploads/inequidadesedu_SC_35.pdf

[7]https://www.cepal.org/es/publicaciones/42403-financiamiento-gasto-educativo-america-latina

[8]https://www.grade.org.pe/wp-content/uploads/AP-57.pdf

[9]https://www.gob.pe/institucion/contraloria/noticias/643238

[10] https://documents1.worldbank.org/curated/en/561561542048277246/pdf/131976-WP-SPANISH-P158618-PUBLIC-Documento-Educacion-Final-para-Imprenta.pdf

[11] https://educared.fundaciontelefonica.com.pe/desafios/presupuesto-publico-2023-y-marco-macroeconomico-multianual/

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Escribe: José Luis Vargas Dávila. Asociado de Foro Educativo
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